2017年度我国保密法规发展纵览
来源:区保密局   时间:2018-07-25 15:13:00  

  随着信息科技的快速发展与广泛应用,我国与保密相关的法律法规也进入了新的发展阶段。广义上而言,保密法规不仅包括保密法及其实施条例,还包括分散在其他法律法规中的有关条款,以及保密规章、规范性文件、党内法规等。回顾2017年,保密法规建设进一步完善,依法行政在保密工作领域的体现更加直接,信息科技对保密法规的影响愈加显著。

  保密工作法治化全面推进

  2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》;2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。作为《决定》和《纲要》在保密工作领域的贯彻落实,2017年1月,国家保密局印发《关于全面推进保密工作依法行政的意见》(以下简称《意见》),提出要“按照法治政府建设要求,进一步健全保密法规制度体系,规范保密行政决策和权力运行,推进依法管理国家秘密的能力建设,建立权责法定、执法严明、公平公正、廉洁高效的保密行政管理体制和工作机制”。同时《意见》提出,总体目标是“逐步建成科学完善的保密法规制度体系和依法管理国家秘密的治理体系”。

  在具体工作中,2017年3月,国家保密局印发《保密事项范围制定、修订和使用办法》,进一步规范了国家秘密事项范围的制定、修订、使用、解释和清理等行为和程序,有利于定密工作的法治化发展。

  在保守党的秘密方面,2017年11月,中共中央政治局审议通过《中国共产党党务公开条例(试行)》。该条例与保密相关的内容包括:第六条提出要建立健全党务公开的保密审查等工作机制;第七条规定除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外,一般应当公开;第十五条指出凡列入党务公开目录的事项,有关党的组织应当按照提出、审核、审批、实施程序及时主动公开,其中审核是指“党的组织有关部门进行保密审查,并从必要性、准确性等方面进行审核”。保密法第二条对国家秘密作出了定义,据此,国家秘密的范围实际上是基于对“关系国家安全和利益”的内涵与外延的解释。但在党政部门实际工作中,党务信息和政务信息有时可能存在难以厘清的情况,导致有些可以或应当公开的信息,被作为党务信息而拒绝公开,不利于知情权、监督权的保障与施行。在工作资源有限的情况下,如何更加准确、有效地保守国家秘密和党的秘密,就需要依据法律法规及党内法规,对相关工作作出规制。该条例的通过有利于推进党务公开工作制度化、规范化、程序化,是运用法治思维和法治方式处理保密与公开关系的新发展。

  保密工作相关法规取得重要发展

  2017年,保密法规的发展包括最新制定、修订的相关法律法规以及规章。这些立法上的发展变化,对保密工作有重要影响。

  2017年4月,国家主席习近平签署公布新修订的《中华人民共和国测绘法》,其中,与保密工作较为密切的是增加了第八章“监督管理”。第四十七条规定:“地理信息生产、保管、利用单位应当对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用情况进行登记并长期保存,实行可追溯管理。从事测绘活动涉及获取、持有、提供、利用属于国家秘密的地理信息,应当遵守保密法律、行政法规和国家有关规定。”此外,新增了第六十五条:“违反本法规定,地理信息生产、保管、利用单位未对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用情况进行登记、长期保存的,给予警告,责令改正,可以并处二十万元以下的罚款;泄露国家秘密的,责令停业整顿,并处降低测绘资质等级或者吊销测绘资质证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这些条款从不同层面加强了对我国涉密地理信息的保护。

  2017年6月,第十二届全国人大常委会通过《中华人民共和国国家情报法》。其中第十九条、二十九条、三十一条均有涉及国家秘密的规定,内容包括禁止国家情报工作机构及其人员泄露国家秘密,泄露国家秘密后的处分机关以及处理方式等,这些条款构成了保密法规在相关领域的延伸发展。

  2017年,信息资源在经济社会发展中的地位更加凸显。为了促进信息自由流动,2017年3月,国务院公布《关于修改和废止部分行政法规的决定》,对《中华人民共和国档案法实施办法》进行了修改,删除第十七条。据此,“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”,就可以向任何单位或个人出卖、转让或者赠送,包括向外国人和外国组织出卖或赠送,明显更有利于保障集体、个人等主体对档案的信息资源所有权。

  对《印刷业管理条例》的修改,将原第十四条规定“单位内部设立的印刷厂(所)印刷涉及国家秘密的印件的,还应当向保密工作部门办理登记手续”,现改为第十五条,并删去第一款中的“并按照国家有关规定向公安部门备案”,在实际操作中须引起注意。

  同时,国务院2017年10月发布的《机关团体建设楼堂馆所管理条例》第十九条规定:“除依法应当保密的情形外,下列信息(包括办公用房项目审批情况、监督检查情况)应当通过政府网站等便于公众知晓的方式公开……”这些行政立法行为均符合保密法第四条中“既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用”的原则,共同推动保密工作法治化向纵深发展。

  信息科技发展对相关保密法规的推动

  当前,保密工作面临着涉密信息数字化、网络化,涉密载体电子化、多样化的趋势,转型升级的挑战日益加剧。为适应信息化网络化发展需要,2017年,我国信息安全保密相关立法进程明显加快。

  《中华人民共和国网络安全法》于2017年6月1日起正式施行,其中就有多个条款与保密工作息息相关。比如,第三十七条规定:“关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。因业务需要,确需向境外提供的,应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估;法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”其中“会同国务院有关部门”也包括当个人信息和重要数据涉及国家秘密的审查和评估时,就有可能需要保密行政管理部门参与其中。而“法律、行政法规另有规定的,依照其规定”则有可能涉及保密法及其实施条例规定的情形。

  与网络安全法同步施行的,还有2017年5月网信办发布的《网络产品和服务安全审查办法(试行)》,其中第五条规定:“国家互联网信息办公室会同有关部门成立网络安全审查委员会,负责审议网络安全审查的重要政策,统一组织网络安全审查工作,协调网络安全审查相关重要问题。”根据网络安全法第十条、第七十六条“网络数据的完整性、保密性和可用性”等用语可知,网络安全作为一个法律概念,包括“保密性”的含义,在制定安全评估办法和成立网络安全审查委员会、组织相关审查工作中,需要保密行政管理部门的参与。

  这些与保密相关的法律和规章,不少还有“会同”等规定,这主要源于信息技术的发展应用对法律及管理工作带来的影响往往超出某个部门的职责范围,需要多部门的合作。实际上,2017年国家保密局印发的《保密事项范围制定、修订和使用办法》第二条中也有类似的“会同”规定:“保密事项范围由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关制定、修订。”由此,便构成了一个以保密法及其实施条例为主体,其他部门法规、规章、规范性文件为延伸和辅助的保密法律法规体系。

  当前,技术的进步不断倒逼制度改进或创新,二者的互动构成了推动社会发展进步的一对重要矛盾。从管理视角来看,党政部门、科研机构办公系统信息化和网络化的提升,再加上党务公开、政府信息公开的需求及压力,对保密管理不断提出新的挑战。网络安全法、《关于全面推进保密工作依法行政的意见》《网络产品和服务安全审查办法(试行)》等相关法律法规的发展充分印证了这一特点。

  在信息科技发展与应用的各个领域中,越来越多地衍生出与保密相关的需求,但很多情况下又难以或并不需要制定专门的保密法律法规,于是便出现了“有关条款”或者“延伸条款”的形式,成为了保密法规在信息时代的一个突出特点。这就要求保密工作者充分意识并积极参与相关立法工作。比如,2017年12月1日起施行的《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》,其中第十四条:“组织开展新技术新应用安全评估的相关单位和人员应当对在履行职责中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息严格保密,不得泄露、出售或者非法向他人提供。”由于安全评估工作具有技术壁垒,导致监管与其之间的信息不对称,可能发生泄露、出售或非法向他人提供工作中知悉的涉密或敏感信息。《规定》的出台将风险的外部性进行了内部化与法定化。

  技术与制度的互动对保密法治的推动,还体现在一些发展规划和正在制定的规章中。2017年4月,网信办发布《个人信息和重要数据出境安全评估办法(征求意见稿)》,其中第十五条指出:“我国政府与其他国家、地区签署的关于数据出境的协议,按照协议的规定执行。涉及国家秘密信息的按照相关规定执行。”2017年7月,国务院印发《新一代人工智能发展规划》,其中提出要“加强人工智能对国家安全和保密领域影响的研究与评估,完善人、技、物、管配套的安全防护体系,构建人工智能安全监测预警机制”。类似的战略性规划虽然不具有法律效力,但也构成了保密法规中非正式制度的渊源,是影响保密法规发展的重要内容。

  可以预见,未来的保密法规发展过程中,由其他法律法规、规章规定的保密条款会越来越多,这正是全面提升保密依法行政水平的一种实践形式,保密法治建设正朝着“逐步建成科学完善的保密法规制度体系和依法管理国家秘密的治理体系”这一总体目标不断前进。

  来源:《保密工作》杂志 作者:龙凤钊

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